Positions de la Fnars sur les conditions de la généralisation du RSA.

Le Haut commissariat avait lancé en mars dernier, à travers un Livre vert, une consultation sur le périmètre et les modalités du RSA. La Fnars a fait connaître ses remarques et propositions.

Risques d'effets pervers

Le RSA repose sur une évidence : pour s’en sortir, l’emploi est un meilleur levier que l’assistance. Le principe selon lequel chaque heure travaillée doit apporter un supplément de revenu ne pouvait en conséquence que recueillir notre adhésion (adhésion que nous avions manifestée lors des travaux de la commission "Familles, vulnérabilité, pauvreté" en 2005 et réaffirmé dans le Livre des Etats généraux en 2006). Nous partagions en effet le constat que les mesures adoptées pour mieux articuler les minima sociaux et les revenus liés à la reprise d’emploi (intéressement, prime pour l’emploi...) étaient trop complexes, trop restrictives et surtout limitées dans le temps.

Lors du démarrage de la mesure, nous avions à plusieurs reprises regretté que l’expérimentation soit limitée aux bénéficiaires de minima sociaux. Nous ne pouvons en conséquence que nous réjouir de la généralisation annoncée.

Cependant, la mesure telle qu’elle semble se dessiner, laisse encore un certain nombre de questions en suspens. Sans le rapport de la commission présidé par Martin Hirsch en 2005, le RSA devait être versé à toute personne à qui l’emploi assure du revenu inférieur au seuil de pauvreté, fixé à 60 % du revenu médian. Il était destiné  à remplacer le dispositif actuel des minima sociaux et celui de la prime pour l’emploi. Le scénario imaginé alors prévoyait, outre la mesure phare du RSA, un ensemble de mesures cohérentes qui touchaient à tous les aspects de la précarité et de l’exclusion sociale. Le rapport soulignait notamment la nécessité d’accompagner la mise en oeuvre du RSA d’une politique volontariste de réduction des inégalités.

Le dispositif proposé suscite de nombreuses interrogations. 
- Le périmètre du RSA reste encore indéterminé. S’il semble acquis qu’il s’étendra au-delà des bénéficiaires du RMI et de l’API, il n’apparaît pas clairement décidé qu’il concernera tous les travailleurs pauvres y compris les bénéficiaires de contrats aidés. Or, pour être simple et efficace, le système doit être suffisamment universel et ne pas réintroduire des critères restrictifs qui laisseraient au bord du chemin les personnes les plus en difficulté.
- Les jeunes de 18 à 25 ans semblent être les grands oubliés des politiques publiques d’insertion professionnelle alors pourtant que la France est l’un des pays européens qui compte le plus grand nombre de jeunes qui ne sont ni en situation d’emploi, ni en situation de formation. A ce jour, il ne paraît pas prévu qu’ils puissent être bénéficiaires du RSA.  
- Le RSA risque de fonctionner comme une subvention aux entreprises qui pourraient être tentées de maintenir des bas salaires, sachant que dans tous les cas, l’Etat compenserait la différence. Le RSA pourrait ainsi contribuer à multiplier les emplois précaires. Cet effet pervers, sans doute en partie inévitable, était connu dés le départ mais les propositions pour limiter cette dérive manquent à ce jour.
- Enfin, l’instauration du RSA ne peut tenir lieu, à lui seul, de politique de l’emploi. Il ne peut absorber l’ensemble des moyens dédiés à la politique de lutte contre l’exclusion. Le RSA ne peut faire sens que s’il est intégré dans un ensemble cohérent de mesures définies autour d’objectifs clairs et politiquement portés. Or, à ce jour, si de nombreux chantiers sont ouverts –réforme du service public de l’emploi, réforme de la formation professionnelle, plan banlieue, contrat unique d’insertion, réforme du contrôle des chômeurs, sécurisation des parcours professionnels– le fil rouge qui les relie n’apparaît pas clairement. Bien plus, les déclarations publiques d’intention apparaissent souvent contradictoires, la volonté de sanctionner les chômeurs "insuffisamment investis" prenant largement le pas sur la volonté de les insérer. Cette situation contribue à renforcer la représentation selon laquelle seuls les "bons chômeurs, prouvant qu’ils font des efforts pour s’en sortir" mériteraient d’être aidés.

L’ensemble de ces interrogations ne remet pas en cause l’intérêt de la démarche RSA. Elle conduit à souhaiter que dans les mois qui viennent l’articulation entre le RSA, le service public de l’emploi, le dispositif de formation professionnelle, et la politique (ou l’absence de politique) à l’égard des jeunes de 18 à 25 ans soit mieux précisée. Faute d’une vision globale, cette mesure risque en effet d’apparaître comme un dispositif de plus, qui ne modifiera pas durablement la prise en compte des problèmes réels des personnes.

Les propositions de la Fnars

- Propositions générales 
. Assurer la lisibilité du dispositif.
. Créer, suivre et évaluer différentes solutions (contrôle du recours au temps partiel, négociations de branche, etc.) qui éviteront que le RSA ne constitue pour les entreprises qu’une subvention déguisée.
. Systématiser l’inscription des allocataires de minima sociaux sur la liste des demandeurs d'emploi.
. Afin que le suivi et l'accompagnement du public puissent être correctement effectués, donner aux services compétents (en premier lieu le SPE) une mission et une responsabilité précises ainsi que des moyens suffisants.
. S’appuyer sur les acteurs économiques territoriaux afin d’accroître le nombre et la qualité des contrats d’insertion.
. Ne pas limiter la durée de versement du RSA a priori, mais laisser un temps suffisant d’accompagnement à chaque personne en fonction de ses besoins. Le SPE doit être étroitement associé à l’évaluation du parcours de la personne et, in fine, au versement de la prestation en fonction de sa situation.
. Le RSA doit s’appliquer en fonction des besoins des personnes, non en fonction de leur statut. Compte tenu des besoins des jeunes et des travailleurs pauvres et du caractère inadapté des politiques publiques actuelles à leur égard, intégrer ces publics dans le RSA.
. Expliciter davantage les droits du public (conditions d’accueil, d’accompagnement, d’indemnisation, etc.) et trouver un juste équilibre entre "droits" et "devoirs".
. Envisager la revalorisation des minima sociaux et leurs modalités d’indexation.

- Gouvernance, pilotage, partenariats, articulation avec les autres dispositifs
. L'Etat devra mettre en oeuvre une péréquation financière entre départements pour atténuer les disparités de ressources entre les territoires en fonction des charges auxquelles ils devront faire face.
. Si on admet que personne n'est inemployable a priori, le service public de l’emploi doit proposer sur chaque territoire un "panier de prestation" qui inclut un accompagnement social et professionnel, l'accès aux savoirs de base et à des formations qualifiantes. Le service public de l’emploi, entendu au sens large, s’appuiera alors sur les ressources de chaque territoire (Etat, collectivités territoriales, associations...).
. Le futur service de l’emploi doit être en capacité de répondre à l’ensemble des missions susmentionnées et d’en rendre compte. Plus largement, la complémentarité des différents acteurs agissant dans les secteurs de l’insertion et de l’emploi devra faire l’objet d’une réflexion plus globale, afin de définir et clarifier les missions respectives de chacun.
. Afin de pouvoir donner suite à toutes les prescriptions d’accompagnement, il conviendra de définir et mettre en oeuvre des conventions locales entre collectivités et opérateurs sociaux (associations, structures d'insertion par l'activité économique, etc.) afin notamment de définir les responsabilités, recenser les moyens mobilisés, coordonner, évaluer, nommer les chefs de file.

- Mise en cohérence avec les autres politiques de l'emploi, de lutte contre les exclusions et les différentes réformes en cours
. Inscrire le RSA dans une politique plus globale de lutte contre les exclusions, en l’accompagnant d’autres mesures visant à lever les obstacles non monétaires au retour à l’emploi. Le RSA doit également s’intégrer dans une ambitieuse politique de l'emploi qui inclut un système d'accompagnement intensif et systématique des chômeurs les plus en difficulté.
. Articuler le RSA avec les réformes en cours ou à venir. En l’absence d’une approche globale des différentes réformes en cours, il est à craindre que l’impact du RSA ne soit limité. L’articulation entre le RSA et les réformes du service public de l’emploi, du dispositif de formation professionnelle ou encore du dispositif des minima sociaux devra être précisée.

Un soutien pour une mesure ambitieuse

Le dispositif décliné dans le Livre vert tend à s'éloigner de ses ambitions initiales (définies par la commission "Familles, vulnérabilité, pauvreté"). La mesure est certes encourageante, mais les objectifs s'avèrent plus modestes, notamment parce qu’elle reste concentrée sur une approche monétaire et quantitative de la lutte contre la pauvreté. La commission Hirsch, qui en 2005, a présenté le projet de RSA, pointait déjà la précarité des emplois comme principale cause de la pauvreté laborieuse. Mais le RSA n’aura pas d’effet réducteur de cette précarité. Cette commission insistait aussi sur la nécessité de ne pas mettre l’accent sur les travailleurs au détriment des autres populations pauvres.

Le calibrage de la mesure semble aujourd'hui davantage se concentrer sur des considérations budgétaires que sur une évaluation réelle des besoins à long terme. Il ne faut pourtant pas oublier que le déficit de politiques sociales a un coût, qui est à terme plus lourd que leur coût budgétaire. Elles sont un moyen de prévenir et de lutter contre l'insécurité sociale. Dans ce contexte contraint, le gouvernement doit respecter ses engagements concernant la lutte contre les exclusions, notamment en allouant les moyens nécessaires.

Le RSA devrait améliorer la situation des travailleurs les plus démunis, mais tel qu'il est présenté, il semble se limiter à prendre acte de la dégradation des conditions d’emplois. Il incite à reprendre un emploi quel qu’il soit, même sous-payé, même précaire, même à temps très partiel. Cela ne peut améliorer les revenus salariaux, ni les politiques d’embauche des entreprises. De plus, la question de l’adéquation d’un emploi à une personne ne se limite pas à la seule question du revenu : les horaires, les contraintes de distance, la pénibilité des travaux, ou la formation, sont aussi des critères d’importance dans le choix d’un emploi. Au-delà même de l’emploi, ce sont donc toutes les autres conditions de la reprise d’emploi qui doivent être traitées : la question des transports, de la santé, de la garde des enfants...

Différentes conditions devront être réunies pour que le RSA puisse véritablement devenir un outil efficace de lutte contre la pauvreté. La première condition est que le RSA ne demeure pas une mesure isolée, mais qu'il s'inscrive dans une politique plus globale et cohérente avec les différents dispositifs et réformes en cours. L'autre condition demeure sans doute l’impérieuse nécessité d’être appuyée par une véritable ambition politique qui s’appuie sur une vision claire des objectifs à atteindre en terme de lutte contre la pauvreté et de réduction des inégalités. Or, les récentes déclarations parfois contradictoires du Gouvernement ne paraissent pas aller dans ce sens.

Un projet de loi à l’automne ?

Des négociations sont actuellement en cours entre le Gouvernement et le Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté. Ainsi, en ce qui concerne les modalités de financement, le financement se fera sous la forme d'un redéploiement de la PPE, aujourd'hui versée à environ 8,5 millions de bénéficiaires pour un total de 4 milliards d'euros, auxquels devraient s'ajouter 1,5 milliard, selon les annonces du Haut commissariat. Si de nombreux rapports ont souligné que l'efficacité de la prime pour l'emploi était toute relative, cette modalité de financement laisse en suspens de nombreuses interrogations :
- Quelles seront les conditions de ce redéploiement ?
- Quel sera au final l'impact financier réel de ce redéploiement pour les actuels bénéficiaires de cette prestation ?
- Comment le RSA va t-il se substituer aux minima sociaux actuels ?

Lors des conclusions du Grenelle de l’insertion, François Fillon a annoncé qu’il souhaitait que le projet de loi relatif à la généralisation du RSA puisse être examiné à l’automne.

La Fnars demeurera extrêmement vigilante à l’évolution de ces décisions et négociations afin que le RSA puisse demeurer une mesure réellement ambitieuse et efficace, généralisée à tous ceux qui en auront besoin, avec les moyens juridiques, humains et financiers nécessaires à toute réforme de ce type.

Aurélie Denne
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