S'appuyant sur les 13 engagements du Collectif des associations unies, sur les conclusions de la conférence de consensus "Sortir de la rue" et sur le rapport Pinte, la FNARS précise ici les modalités d'une déclinaison opérationnelle de ces orientations, car il convient maintenant de passer de l'idée à sa concrétisation. Il s'agit de passer à l'acte et de refonder le système.

Pour télécharger la contribution de la FNARS aux travaux d'Alain Régnier sur l'humanisation des centres d'hébergement.

MODERNISATION DE LA POLITIQUE D'HEBERGMENT ET DE L'ACCES AU LOGEMENT DES PERSONNES SANS ABRI OU MAL LOGEES

Pour la FNARS, ce nouveau chantier de modernisation - que nous qualifions résolument de refondation - doit prendre en compte les treize engagements pour une nouvelle politique publique du logement des personnes sans abri ou mal logées, demandés au gouvernement par le Collectif des associations unies, et s'inscrire impérativement dans la continuité du rapport du jury de la conférence de consensus et du rapport Pinte.
En effet, ces rapports ont à la fois posé des constats sur les limites des dispositifs actuels et défini les bases et les grandes orientations de cette refondation.
La FNARS tient à les rappeler dans cette contribution, afin d'en réaffirmer la logique et la cohérence d'ensemble. Elle tient tout autant à préciser les modalités d'une déclinaison opérationnelle de ces orientations, car il convient maintenant de passer de l'idée à sa concrétisation opérationnelle.

> ORIENTATIONS POUR UNE REFONDATION DU DISPOSITIF

La refondation doit avoir pour ligne directrice la construction de parcours d'insertion individualisés, permettant aux personnes en situation d'exclusion d'accéder à l'ensemble des droits fondamentaux (santé, logement, emploi, parentalité, ...) et de cheminer, sans ruptures, sur la voie de l'insertion, de l'autonomie, de l'accès au droit commun. L'ensemble des services doivent s'articuler sur les territoires pour offrir, selon les recommandations de la conférence de consensus, « une chaîne complète et intégrée de l'accueil, depuis l'urgence jusqu'à l'accompagnement dans la durée et l'insertion durable ».

Agir en prévention

Prévenir les situations d'exclusions, éviter que des ménages se retrouvent à la rue : les politiques publiques dans leur ensemble, et pas seulement celles touchant directement aux affaires sociales, doivent maintenir une vigilance constante à cet égard. Cette vigilance concerne notamment les acteurs de l'éducation ou de l'emploi, susceptibles de repérer des situations de fragilité, ou encore ceux de l'aide sociale à l'enfance, de l'hôpital ou de la prison, qui doivent veiller à garantir une continuité à l'issue de la période de prise en charge dont ils avaient la responsabilité.

Donner une place centrale aux usagers dans la prise en charge

La FNARS soutient pleinement la recommandation du groupe 1 (« Définition des publics et des misions ») qui vise à « favoriser la place, la fonction et la participation des personnes accueillies, à la fois dans la définition de leur parcours (pour également les responsabiliser) et dans l'évolution du dispositif ». Cette posture volontaire a des répercussions sur l'ensemble du dispositif : elle conduit à rejeter l'hébergement forcé, les règlements intérieurs infantilisants (en termes d'horaires, d'interdictions,...), les injonctions au projet, les procédures sommaires d'exclusion, les lieux sans espaces d'intimité, etc.

Garantir un accueil inconditionnel et immédiat

Si l'accueil inconditionnel est largement réclamé, son caractère immédiat n'est pas moins essentiel et ceci doit également faire partie des objectifs centraux de la refondation du dispositif : une réponse différée peut signifier, pour une personne qui demandait une aide, une porte qui se ferme définitivement. Ainsi, une personne qui appelle le 115 le matin ne doit pas avoir à renouveler la même opération le soir, les équipes mobiles doivent pouvoir proposer aussitôt une place à toute personne qu'elles rencontrent et, d'une manière générale, toute personne en situation de détresse doit obtenir la garantie d'un accueil inconditionnel et immédiat.

Repenser les concepts de logement et d'hébergement

Ces termes circulent aujourd'hui avec des définitions mêlées, imprécises, alors qu'ils recèlent des implications fondamentales en termes d'autonomie et de dignité des personnes. Ainsi, pour les personnes qui ont opté pour des modes de vie « marginaux », pour celles qui ne disposent pas de ressources financières, l'hébergement paraît s'imposer. De fait, l'hébergement devient une forme substitutive de logement pour des personnes tout à fait autonomes mais qui ne parviennent pas à accéder au logement dans un contexte immobilier très tendu. Et de plus en plus de dispositifs viennent brouiller les pistes, en se situant à l'interstice : maisons relais, résidences sociales, dispositifs de sous-location,...
Quel est le rôle de l'hébergement, quels services apporte-t-il qui ne peuvent être assurés dans un logement ? Quels sont les implications liées à un statut d'hébergé ou de locataire ? Quelle est la réponse la plus appropriée à chaque situation, comment s'articule-t-elle avec l'accompagnement social ?
La FNARS souhaite lancer une réflexion autour du « chez-soi », pour repenser les dispositifs d'accueil à partir de ce concept essentiel : un lieu pour se poser, un lieu qui sécurise, un lieu à soi, un lieu d'où il redevient possible de se projeter sur l'avenir.
Il paraît indispensable de s'emparer de ces questions avant de choisir de s'orienter vers des logiques de « logement d'abord » qui, certes, semblent efficaces ailleurs en Europe, mais dans des acceptions du logement et de l'hébergement sans doute propres à chaque pays, et qui nécessitent d'être éclairées dans leurs composantes historiques, sociologiques et culturelles.

Unifier les statuts des dispositifs

Le rapport de la conférence de consensus affirme que, « pour répondre à la multiplicité des parcours et des profils des personnes concernées, les politiques doivent reposer sur des dispositifs souples et diversifiés ». L'ensemble de ces services et modalités de prise en charge des personnes en situation d'exclusion doit s'inscrire dans un cadre juridique unique, qui est celui de la loi du 2 janvier 2002 et du statut CHRS.
La précarité et la spécificité de dispositifs « urgence », telles qu'elles sont entretenues jusqu'à ce jour, ne trouvent aucune justification logique.

> PASSER DE L'IDEE A LA CONCRETISATION

Une évolution progressive et ordonnée

Cette refondation, si elle est unanimement reconnue nécessaire, ne peut se faire brutalement. Elle demande du temps : temps de conceptualisation puis temps de mise en œuvre, au niveau des territoires comme au niveau des structures.
Cette temporalité implique de bien penser la transition, en assurant notamment :
- un accueil pour tous,
- les budgets nécessaires au fonctionnement des structures.
Cette exigence va à l'encontre d'une réorganisation à marche forcée, telle que l'on peut la percevoir dans les baisses budgétaires significatives constatées sur certains territoires ou encore à travers les incertitudes concernant le maintien et le financement de l'accompagnement social.

Un pilotage interministériel

Au niveau national, les différentes étapes opérationnelles de la refondation doivent faire l'objet d'un pilotage interministériel fort et bien identifié. Celui-ci doit notamment permettre de conduire une évaluation régulière de la mise en œuvre, ce qui nécessite au préalable d'établir des objectifs clairs et de définir collectivement des indicateurs de suivi.
A ce titre, le projet parfois évoqué d'une « Agence des Français de la rue » - outre l'introduction d'une catégorisation inacceptable des personnes à la rue - poserait la question de la place que tiendrait une telle agence entre des interlocuteurs publics déjà nombreux et insuffisamment articulés.

Par ailleurs, cette refondation constitue le tout premier chantier que les futurs directeurs départementaux et régionaux des pôles de cohésion sociale devront conduire. Les préfigurateurs de ces pôles, qui ont été désignés, doivent donc d'ores et déjà être partie prenante de la mise en œuvre stratégique et opérationnelle de cette refondation.

Au niveau départemental ou régional, le pilotage doit être assuré par une autorité incontestée, capable de mettre autour de la table non seulement les différents représentants de l'Etat (dans une logique d'inter-ministérialité) mais aussi les collectivités locales et les acteurs dans leur diversité (représentants des associations, des bailleurs sociaux, des acteurs de la santé, de la justice,...). Ce pilote doit être le Préfet de département ou de région.

Un référentiel

Les orientations posées par la conférence de consensus et le rapport Pinte - qui constituent un socle consensuel - doivent être déclinées à travers des pratiques, une organisation des acteurs et un pilotage opérationnels.

C'est tout l'objet d'un référentiel, qui définit des références communes auxquelles chacun doit se référer pour l'action.
Ce référentiel doit être élaboré avec le concours des acteurs (travailleurs sociaux, associations, représentants de l'Etat et des collectivités locales, bailleurs, professionnels de la santé, ...) et avec l'appui de tiers extérieurs (recours à des consultants et IGAS, notamment, comme cela a pu être fait dans le cadre de la RGPP) pour permettre de prendre du recul, de s'extraire des pratiques et logiques institutionnelles quotidiennes. Ce travail doit être guidé par l'objectif de mieux répondre aux besoins des personnes accueillies, et non par celui de réduire les coûts de prise en charge. Les usagers doivent bien sûr être impliqués dans la construction de ce référentiel, grâce, par exemple, à l'organisation de « forums locaux ».

De plus, ce référentiel doit bien évidemment lier la qualité aux coûts. Aussi, les travaux autour des tarifs plafonds - qui selon la loi doivent rentrer en vigueur dès 2010 - doivent être conduits en étroite corrélation avec l'élaboration de ce référentiel.

Une ingénierie sociale

La mise en œuvre de ce référentiel, sa déclinaison opérationnelle, nécessitent un accompagnement des acteurs. Les circulaires ne suffisent pas.

Cet accompagnement, sous forme d'une ingénierie sociale, doit avoir pour rôle de mettre en œuvre ce référentiel selon des plans stratégiques territoriaux (qui doivent s'intégrer dans les nouveaux Plans Départementaux Accueil, Hébergement, Insertion inclus dans les PDALPD) (re)définissant l'offre de services, sa répartition territoriale, sa programmation, un calendrier des réformes, les étapes, les priorités, ... Cette ingénierie sociale doit être menée par des équipes projets en lien avec des consultants dans chaque département ou région selon les réalités territoriales et sous l'égide des futurs directeurs départementaux et/ou régionaux de la cohésion sociale.

Enfin, cet accompagnement doit être à la fois collectif - pour que les acteurs définissent ensemble, de façon partagée, les modalités de la mise en œuvre opérationnelle de ce référentiel et en conséquence l'évolution de leur propre rôle sur les territoires - et individuel - pour accompagner les structures et leurs équipes dans l'évolution de leurs pratiques et de leurs organisations.

Forte de son expertise et de sa légitimité, la FNARS serait disposée à assurer cette ingénierie sociale et l'animation de ces équipes projets.