Les sanctions alternatives à l'incarcération évitent le passage en détention et permettent de réduire le temps d'incar-cération. Elles sont un facteur de réinsertion des personnes placées sous main de justice et de lutte contre la réci-dive. Pour les développer, la FNARS fait des propositions.

Il est admis que les sanctions alternatives à l'incarcération, soit qu'elles évitent le passage en détention, soit qu'elles permettent d'en réduire le temps, sont un facteur de réinsertion des personnes placées sous main de justice (PPSMJ) et de lutte contre la récidive. Le législateur l'a rappelé à plusieurs reprises et notamment par les dispositions introduites dans la loi pénitentiaire adoptée en novembre 2009 qui consacrent, d'une part, le caractère subsidiaire de l'incarcération en matière correctionnelle et, d'autre part, l'aménagement des peines en cours d'exécution mais aussi désormais avant leur mise à exécution si la personnalité et la situation de la personne le permettent.

Pour cela, la loi pénitentiaire élargit les critères d'accès aux aménagements de peine et  par là, étend mécaniquement le développement des sanctions alternatives. Toutefois, elle privilégie fortement le placement sous surveillance électronique, qui a par ailleurs connu un développement très important ces dernières années. Cette mesure, qui offre une sécurité matérielle et un contrôle efficace, apparaît moins adaptée, faute d'accompagnement social adéquat, aux personnes les plus en difficulté. On peut aussi s'interroger sur les possibilités réelles d'accès à ces peines aménagées, lorsque l'on sait que les personnes détenues sont majoritairement  issues des couches sociales les plus défavorisées de la société : 25 % des personnes entrant en prison se déclarent sans ressources et 25 % n'avaient ni logement ni hébergement durable avant l'incarcération. Par ailleurs, une majeure partie de la population pénale cumule plusieurs types de difficultés : emploi, formation, ruptures familiales, addictions, difficultés psychologiques... Faire un projet sérieux d'insertion jugé acceptable par la justice nécessite dans leur cas un travail de longue haleine et une projection dans l'avenir dont elles ne sont pas souvent capables seules.

La FNARS salue la volonté affirmée de développer les aménagements de peine, mais tient à rappeler qu'au 1er avril 2011, seules 18 % des personnes condamnées en bénéficient.

Aussi, pour ces personnes en situation de grande précarité, sans hébergement ou rencontrant des difficultés d'insertion professionnelle, le placement à l'extérieur, fondé sur un accompagnement social global, à fort contenu d'insertion, apparaît particulièrement adapté, car il permet leur accompagnement social, même ( et surtout) en l'absence d'un projet de sortie de détention construit. Au sein du réseau de la FNARS, environ cent vingt associations sont habilitées par l'administration pénitentiaire pour l'accueil de personnes effectuant leur peine sous le régime du placement à l'extérieur. La FNARS a diffusé en septembre 2004 un document détaillant les différents éléments les points incontournables du placement à l'extérieur qui doit viser, au-delà de l'exécution de la peine, l'insertion durable des personnes accueillies. L'Administration pénitentiaire, à la demande de la Fédération Citoyens et justice, avec la collaboration de ce réseau et de la FNARS, a élaboré et diffusé un cahier des charges du Placement à l'extérieur en 2007, détaillant les modalités du partenariat, les rôles respectifs des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) et des associations et fixant de manière indicative le montant de la participation de l'administration pénitentiaire (Voir annexe 4 du cahier des charges 2007).

Malgré les éclaircissements apportés et la diffusion qui a été faite de ce document, le placement à l'extérieur reste une mesure relativement peu prononcée. Toutefois, les freins et difficultés de la mesure sont assez bien identifiés et relèvent, au regard de l'analyse qui a été menée au sein du réseau FNARS, de deux raisons principales : l'insuffisance de la politique incitative menée pour certains des aménagements de peine, dont le placement à l'extérieur, d'une part, et les difficultés liées au financement, d'autre part. Cela a conduit la FNARS à faire un certain nombre de propositions - toujours d'actualité - dans le cadre de l'élaboration de la loi pénitentiaire, exprimant son soutien à cette mesure indispensable qui permet une réelle démarche d'insertion.

Dernièrement, les restrictions budgétaires des services de l'administration pénitentiaire, dans certaines régions, touchent en premier lieu, le financement des dispositifs de placement à l'extérieur soutenu par les associations. En particulier, il nous parait inacceptable que les services pénitentiaires d'insertion et de probation de l'Eure et de la Seine Maritime demandent aux associations de ces deux départements de ne plus accepter de personnes en placement extérieur pour des raisons budgétaires ; en effet, ces deux SPIP ont fait le choix, compte tenu des restrictions budgétaires qu'il subissent, de ne plus assurer le financement des placements à l'extérieur  (sauf pour ceux qui sont déjà en cours).

• Courrier du SPIP de l'Eure
• Courrier du SPIP de Seine Maritime
• Courrier de la FNARS au Garde des sceaux

La FNARS constate au regard du placement à l'extérieur...

1 - Un développement inégal et aléatoire

Le placement à l'extérieur nécessite la mobilisation d'un réseau extérieur - par ailleurs très sollicité et dont les rythmes ne coïncident pas avec ceux de l'institution judiciaire et pénitentiaire - qui s'est construit plus souvent au gré des bonnes volontés ou des dynamismes existants, plutôt qu'en application d'une politique cohérente. A certains endroits, les places existantes ne sont utilisées qu'à la marge, à d'autres, où elles seraient nécessaires, elles sont en nombre insuffisant. Par comparaison, le placement sous surveillance électronique a bénéficié, sur quelques années, d'un investissement bien plus important en termes de moyens, d'adéquation de l'offre et de la demande, de diffusion à l'échelle du territoire, de construction d'une politique pénale unifiée au niveau des magistrats.

Sur chaque territoire, l'organisation d'une coordination devrait permettre d'offrir des prestations diversifiées en vue d'une individualisation la plus fine possible de la mesure. Or, dans la plupart des cas, cette coordination  n'existe pas. Cette situation entraîne des  phénomènes de concurrence entre associations, ce qui revient à une gestion médiocre des ressources existantes.

2 - Un financement insécurisé

Le mode de financement -à la mesure prononcée- fragilise énormément les structures qui connaissent ainsi des taux de remplissage extrêmement variables, en fonction des décisions des magistrats. Des solutions ont été trouvées en pratiquant un tarif dégressif suivant le nombre de personnes accueillies. Mais, c'est insuffisant. Les déficits sont, en effet, supportés par les associations sur leurs fonds propres, ce qui est budgétairement défavorable, et donc extrêmement dissuasif dans un contexte ou les associations n'ont aucun mal à remplir leurs centres d'hébergement. 

La mesure de placement à l'extérieur a un coût comparable au prix de journée en CHRS. C'est un dispositif exigeant en personnel - éducateurs, chargés d'insertion professionnelle, veilleurs de nuit, formateurs, psychologue - en raison des difficultés croissantes rencontrées par les personnes prises en charge. Le prix de journée versé par l'administration pénitentiaire (35 €) ne couvre qu'une partie des frais exposés. La position de l'administration est en effet de dire que les personnes en aménagement de peine doivent être prises en charge par le droit commun et qu'elle n'a à financer que le surcoût lié à l'exécution de la peine. Cette position serait acceptable si elle reposait sur une politique interministérielle cohérente. Or, dans la plupart des cas, ni les Directions départementales de la cohésion sociale (DDCS), ni les collectivités territoriales ne se sentent concernées par cette population. Cela oblige en conséquence les structures à rechercher sans cesse d'autres financements, qui sont parfois refusés au motif qu'il s'agit de personnes sous main de justice et de surcroît sous écrou relevant de l'administration.

Si le ministère de la Justice souhaite développer les mesures de placement extérieur, il est donc urgent qu'il puisse s'appuyer sur un engagement interministériel clair qui implique la prise en charge systématique par l'Etat (Direction générale de la cohésion sociale [DGCS]) du coût nécessaire à la prise en charge des personnes.

Si ce n'est pas le cas, le développement des placements extérieurs continuera à reposer sur l'investissement militant de quelques-uns et restera limité.

3 - Une évaluation insuffisante

De manière générale, l'absence d'évaluation de l'impact de la mesure ne favorise pas son développement. On peut regretter que l'Administration pénitentiaire n'ait mis en place que des critères liés strictement à l'exécution de la peine. On pourrait souhaiter des indicateurs liés à l'évolution de la situation sociale des intéressés et à la récidive, de nature à renforcer la crédibilité de la mesure auprès des magistrats prescripteurs mais aussi des élus des territoires concernés. 

La FNARS considére...

> Que les différentes mesures d'aménagement de peine (placement à l'extérieur, placement sous surveillance électronique, semi-liberté, libération conditionnelle) sont complémentaires et ne doivent pas être distribuées indifféremment à n'importe quelle personne détenue. Elles doivent être prescrites en fonction des possibilités concrètes de la personne, pour lui permettre la meilleure réintégration dans la société. Elles ne sont pertinentes qu'en ce sens qu'elles constituent un panel varié adapté à des profils et des projets différents. A ce titre, le placement sous surveillance électronique « automatique » de fin de peine ne présente qu'un intérêt limité : celui de gérer des flux des personnes au détriment d'une préparation à la sortie préparant efficacement leur avenir.

> Que pour les personnes en grande difficulté, les mesures autorisant un accompagnement social doivent être privilégiées, notamment le placement à l'extérieur.

> Que le placement sous surveillance électronique, dont il faut redire qu'il ne semble pas toujours adapté dans le cas de personnes qui ne sont pas « socialement insérées », doit cependant être accessible à ces personnes. Il doit être alors assorti d'un accompagnement social individualisé. Les aménagements de peine ne peuvent être à deux vitesses, les uns ouverts largement mais réservés à une « élite » et les autres délivrés au compte goutte. 

La FNARS propose...

> La FNARS défend l'idée que les personnes sous main de justice doivent accéder aux prestations de droit commun. Mais il ne suffit pas de l'affirmer pour que cet accès soit effectif. Il faut que l'Etat clarifie sa position dans le cadre d'un engagement interministériel qui pourrait être le suivant :
- Le financement de l'hébergement et de l'accompagnement des personnes doit relever de l'aide sociale (Etat et collectivités territoriales dans le cadre de leurs compétences respectives).
- L'administration pénitentiaire doit  prendre en charge les surcoûts liés à l'exécution de la peine.
- Il appartient à l'administration d'être le catalyseur du partenariat financier complémentaire, en l'organisant tant au niveau national, qu'au niveau local.

> Par ailleurs et de façon complémentaire, le secteur social doit s'organiser pour accorder le temps judiciaire et le temps social et être en mesure d'accueillir les personnes au moment opportun. Qu'il s'agisse de services dédiés spécifiquement au dispositif de placement à l'extérieur ou d'une intégration dans un centre d'hébergement, les besoins des publics placés sous main de justice doivent être inscrits en tant que tels dans la programmation des moyens mis en œuvre par les services de l'état et les collectivités territoriales au titre de la veille sociale et de la lutte contre l'exclusion. A ce titre, ils doivent  être inscrits dans les plans départementaux d'accueil, d'hébergement et d'insertion.

> Les moyens d'insertion mis à disposition des personnes sous main de justice doivent être mieux coordonnés. C'est la raison pour laquelle la FNARS souhaite la création d'un service public départemental de l'insertion pour soutenir la mise en œuvre des politiques de développement de l'ensemble des aménagements de peine, coordonner l'action des différents intervenants habilités et mobiliser les ressources existantes relevant du droit commun au profit des personnes placées sous main de justice ou sortant de prison.

Elsa Hajman
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