Toute association souhaitant bénéficier de prêts PLAI ou d'aides très sociales de l'ANAH pour financer des opérations d'amélioration ou de construction de logements sociaux ou d'établissements d'hébergement à partir du 1er janvier 2011 doit être agréée au titre de la Maîtrise d'ouvrage. Quels sont les enjeux pour les associations qui n'obtiendront pas l'agrément ?

Rappel du contexte

L'article 2 de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion du 25 mars 2009 (Loi MOLLE) est venue réformer en profondeur le régime des agréments des organismes agissant en faveur du logement et de l'hébergement des personnes défavorisées.

Il procède ainsi à la définition dans le droit français du service social relatif au logement social et du mode de mandatement des organismes exerçant ce service. Il définit ce service social comme étant constitué par les 3 grandes activités, qui font l'objet de 3 agréments différents :

• la maîtrise d'ouvrage

• l'ingénierie sociale, financière et technique

• l'intermédiation locative et la gestion locative sociale

L'exercice de ces activités est désormais conditionné par l'obtention d'agréments. Les anciens agréments sont caducs depuis le 1er janvier 2011. Pour rappel, le dossier de la FNARS sur les agréments est téléchargeable sur le site intranet dans la rubrique « Logement-Réglementation ».

Focus sur l'agrément Maîtrise d'ouvrage (MO)

L'exercice d'une activité de maîtrise d'ouvrage regroupe toutes les activités d'acquisition, de construction, de réhabilitation concourant au développement ou à l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement des personnes défavorisées. Toute association souhaitant bénéficier de prêts PLAI ou d'aides très sociales de l'ANAH pour financer des opérations d'amélioration ou de construction de logements sociaux ou d'établissements d'hébergement à partir du 1er janvier 2011 doit être agréée au titre de la MO. Ainsi, les projets d'humanisation des centres d'hébergement sont directement concernés par cette réforme mais aussi tous projets autour du développement d'une offre de logement ou d'hébergement à destination de personnes défavorisées (maisons relais, résidences sociale, résidence accueil...).

L'agrément MO est délivré au niveau national par le ministère du logement, après avis du comité régional de l'habitat territorialement compétent. L'instruction des dossiers de demande d'agrément a commencé dès fin 2010. L'administration centrale commence à rendre un certain nombre de décisions.

Critères très stricts d'octroi de l'agrément Maîtrise d'ouvrage

Les orientations de l'administration centrale sont claires : la réforme autour de l'agrément Maîtrise d'Ouvrage a vocation à n'agréer que les organismes qui pourront apporter la preuve de compétences avérées en matière de maîtrise d'ouvrage. La circulaire du 6 septembre 2010 précise ainsi que : « la professionnalisation des acteurs de la MO d'insertion conduit à ce que les activités immobilières soient menées par des organismes disposant de compétences avérées dans le domaine ». Afin d'évaluer cette compétence avérée, l'administration examine scrupuleusement :

• la compétence en matière de gestion financière et comptable,

• la situation financière, la capacité à mobiliser les ressources financières pour mener les activités ou le concours apporté par des institutions publiques, financières et associatives

• la capacité technique et financière à assurer le montage de l'opération et l'entretien du parc

• la capacité de gestion locative et sociale

• le soutien éventuel de la Fédération ou de l'Union à laquelle adhère l'association

L'administration va donc examiner la capacité technique, financière et sociale de l'association à réaliser les programmes nécessitant un engagement sur une longue période. L'administration va s'attacher à regarder :

• si l'association a eu une activité régulière et conséquente de maîtrise d'ouvrage ces dernières années

• si elle  a défini un plan de réhabilitation et de développement de son patrimoine (soit un plan stratégique de patrimoine et plan d'investissement sur au moins trois ans) et

• si elle est en mesure d'établir les projections financières témoignant de la capacité de l'organisme à avoir un  plan de financement équilibré.

• la pertinence des ses projets au regard des besoins locaux et de l'implantation de l'association sur le territoire

La maîtrise d'ouvrage n'est pas historiquement le cœur de métier des associations du réseau FNARS. Elles ont une certaine expérience dans la réalisation d'opérations autour de l'humanisation, l'acquisition ou encore la construction de centres d'hébergement ou d'autres formes d'habitat (maisons relais par exemple). Cependant ces opérations sont généralement des opérations d'opportunité (bâtiment ou terrain mis à disposition par une collectivité locale...) permettant de répondre à des problématiques spécifiques constatées par les associations.

Or la logique de la réforme des agréments autour de la maîtrise d'ouvrage est d'agréer des opérateurs qui sont en capacité de définir des plans stratégiques patrimoniaux pluriannuels, en capacité d'assumer financièrement la charge de ces opérations avec un plan de financement stabilisé, et avoir des compétences techniques relatives au bâtiment.

Il existe des possibilités de recours gracieux et contentieux à l'encontre la décision de l'administration. Les voies de recours peuvent être engagées dans un délai de deux mois (elles sont précisées dans le dossier « agrément » de la FNARS téléchargeable sur en cliquant ici : fiche « maîtrise d'ouvrage »).

Les conséquences pour les associations non agréées :

Les associations non agréées ne pourront donc pas bénéficier des financements cités ci-dessus pour mener à bien leurs projets immobiliers. Ce qui induit notamment le blocage de certains projets en cours portés par des associations (opérations d'humanisation de centres d'hébergement par exemple).

En conséquence, les associations non agréées sont invitées par l'administration centrale à réfléchir au rapprochement auprès d'organismes agréés (soit des associations qui ont obtenu l'agrément MO soit les organismes Hlm ou Sociétés d'Economie Mixte, CCAS, CIAS et collectivités locales qui bénéficient déjà d'un agrément de fait pour mener les activités de maîtrise d'ouvrage). La circulaire du 6 septembre préconise que « Les organismes possédant du patrimoine qui ne disposent pas d'une compétence avérée peuvent transmettre leur droit réel immobilier à des organismes agréés ou des bailleurs sociaux ». A cette fin, la circulaire cite quelques outils juridiques : la mise en œuvre de coopérations, bail emphytéotique ou encore la recomposition du patrimoine (ventre/transfert du patrimoine à un organisme agréé ou à un bailleur social). Ces dispositions ont une incidence directe sur le droit de propriété de l'association non agréée.

Ces outils juridiques ne sont pas exhaustifs et n'ont pas encore fait l'objet d'une expertise par le ministère du logement. L'enjeu est d'établir une liste exhaustive des formules juridiques que peut prendre la collaboration entre organisme agréé et non agréé et d'évaluer pour chacune d'elle les conséquences sur le droit de propriété.

Différentes formules juridiques sont à creuser :

• le transfert temporaire du droit de propriété (droit réel immobilier) à l'organisme agréé sur un certain nombre d'années (bail à réhabilitation, bail emphytéotique, bail à construction ...)

• la maîtrise d'ouvrage déléguée : voir si une association peut déléguer sa maîtrise d'ouvrage à un organisme agréé pour que cet organisme reçoive les financements publics. La FNARS expertise ce cas de figure mais il est probable que l'association, même dans ce cas, doive quand même être agréée au titre de la Mo compte tenu du fait qu'il n'y a vraisemblablement pas transfert d'un droit réel immobilier dans cette formule,

• la création par l'association non agréée, avec d'autres organismes, d'une structure porteuse de l'activité de maîtrise d'ouvrage (création de sociétés coopératives immobilières, GCSMS...)

• une vente / transfert du patrimoine à un organisme agréé, l'association devenant alors locataire

• Scission du droit de propriété entre la nue-propriété et l'usufruit

Les différentes hypothèses soulevées ci-dessus ont des incidences juridiques et financières qui nécessitent de développer une expertise pointue et renforcée en la matière, que doivent pouvoir apporter l'Etat ou d'autres réseaux spécialisés. La FNARS a demandé au ministère du logement de clarifier les contours juridiques des différents outils juridiques mentionnés ci-dessus. Dans l'attente, le siège de la FNARS souhaite pouvoir proposer prochainement un premier niveau d'information au réseau sur les différentes formules juridiques possibles.

Sur chaque territoire, il s'agira aussi de cibler les acteurs agréés afin de réfléchir à des modalités de collaboration possibles. Les principaux partenaires seront : les organismes Hlm,  les CCAS, CIAS, collectivités locales, les SEM, les autres associations agréées adhérentes à la FNARS ou associations membres de fédérations professionnalisées en matière de maîtrise d'ouvrage (Fédération des Pact, UNAFO, FAPIL).

Commentaires FNARS

Cette réforme autour de l'agrément MO pose différentes questions :

• la perte possible d'un droit de propriété lié à l'histoire de l'association (legs...) ;

• elle participe à un mouvement de dissociation entre patrimoine et action sociale et en conséquence interroge les partenariats entre acteurs du social et spécialistes du bâti, et la complémentarité de leurs compétences

• le recentrage des associations du secteur sur leur coeur de métier ''l'accompagnement social'', mais dans un contexte de changement de modèle induit par la politique du logement d'abord. Celui-ci, se traduit notamment par un recours plus important aux formules de logement temporaire (intermédiation locative, résidence sociale...) en lien avec un renforcement des mesures d'accompagnement dans et vers le logement. Les associations, sur leur territoire, doivent donc aussi évaluer comment la réforme des agréments participe à ce changement de modèle et à cette transformation du parc de l'hébergement. Il s'agit de déterminer des garanties pour que le rapprochement auprès d'organismes agréés contribue à construire des réponses adaptées aux besoins des personnes avec un panel diversifié de réponses : hébergement, logement temporaire... le tout bien articulé avec un accompagnent social adapté. La FNARS défend le principe du « logement d'abord » à partir du moment où cela conduit à organiser la complémentarité entre hébergement et logement sur un territoire. La FNARS est vigilante pour que le « logement d'abord » soit un principe structurant permettant d'apporter des réponses plus adaptées aux personnes, dans une logique de parcours d'insertion, et que ce ne soit pas seulement un moyen de contenir la dépense publique (en réduisant ou transformant le parc d'hébergement) au détriment de la qualité et de l'adéquation de la réponse apportée aux besoins des personnes en situation de précarité et d'exclusion.

• la coopération entre associations voire fusion pour celles qui n'auront pas la capacité à conserver un patrimoine immobilier est aussi un enjeu à prendre en compte dans cette réforme des agréments.

Le « logement d'abord » et les réformes en parallèle (comme celle de la maîtrise d'ouvrage) doivent conduire d'autant plus les différents acteurs à réfléchir ensemble à la configuration de l'offre d'hébergement et de logement des personnes en difficulté sur un territoire, dans le cadre d'une évaluation des besoins partagée et une concertation collective sur les solutions à développer.