Le budget 2009 de la mission « travail et emploi », qui regroupe l'ensemble des actions en faveur de l'emploi et de la lutte contre le chômage mises en oeuvre par le ministère de l'Economie, de l'Industrie et de l'Emploi et celui du Travail, des Relations sociales, de la Famille et de la Solidarité, devrait s'élever à 11,82 milliards d'euros en crédits de paiement (- 660 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2008), soit une baisse d'environ 5 %.

La diminution des crédits dédiés au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle sera encore plus sensible sur les exercices 2010 (10,74 milliards d'euros) et 2011 (10,51 milliards d'euros). Les collaborateurs de la ministre de l'Economie, de l'Industrie et de l'Emploi assurent toutefois qu'elle est surtout la conséquence de la disparition de certaines mesures, telles que les contrats emploi consolidé, contrats-jeunes en entreprise, emplois jeunes ou encore de la suppression d'exonérations de charges spécifiques telles que celles appliquées aux contrats de professionnalisation.

Le projet de budget pluriannuel 2009-2011 prévoit également une rationalisation des différents dispositifs d'aide ouverts aux demandeurs d'emploi. Cette orientation sera rendue possible par la fusion de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et des Assedic.

La mission « travail et emploi » se décompose en quatre programmes :

-accès et retour à l'emploi

-accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

-amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail

-conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail

Focus sur le programme « accès et retour à l'emploi »

Le programme « accès et retour à l'emploi » concentre l'essentiel des actions de l'Etat consacrées à la lutte contre le chômage, notamment en faveur de publics en difficulté. Il comprend les subventions au service public de l'emploi (SPE), en particulier le futur opérateur issu de la fusion ANPE-Assedic, l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et les maisons de l'emploi. Il finance les actions de construction de parcours vers l'emploi durable, via les contrats aidés et l'accompagnement des publics « fragiles » (jeunes, personnes handicapées), ainsi que le régime de solidarité des demandeurs d'emploi. Avec 5,811 milliards d'euros de dotation pour 2009, il accuse une baisse de 624 millions d'euros.

a - L'unification du service public de l'emploi

Le SPE sera profondément remanié en 2009 par la mise en place du nouvel opérateur issu la fusion ANPE-Assedic. Le projet de loi de finances pour 2009 alloue à la nouvelle institution une enveloppe de 1,36 milliard d'euros de crédits. Soit 50 millions d'euros de plus par rapport au budget attribué à l'ANPE en 2008, qui doivent permettre d'accompagner la fusion ANPE-Assedic en finançant des frais immobiliers et des coûts de formation des personnels appelés à se reconvertir pour prendre en charge les demandeurs d'emploi. Le nouvel opérateur sera en outre doté de près de 3 milliards d'euros par l'Unedic, qui doit consacrer 10 % de son budget annuel à son financement.

b - L'effort en faveur des publics fragiles et/ou en difficulté

• Les jeunes éloignés de l'emploi

Autre priorité du gouvernement pour 2009 : l'amélioration de la prise en charge des jeunes éloignés de l'emploi. A cette fin, l'enveloppe globale des crédits consacrés à ces actions devrait atteindre 340 millions d'euros l'année prochaine, contre 305 millions d'euros cette année.

Cette hausse s'explique par la mise en oeuvre du contrat d'autonomie lancé dans le cadre du plan « Espoir banlieues ». Alors que le gouvernement table sur la conclusion de 4 500 de ces contrats d'ici à la fin de l'année, environ 30 millions d'euros devraient y être consacrés en 2009 pour en financer 15 000 (sur 3 ans, 45 000 sont programmés).

• Les personnes handicapées

20 000 aides aux postes dans les entreprises adaptées sont budgétées en 2009, et les crédits d'aide aux travailleurs handicapés devraient augmenter de plus de 4 % pour s'établir à près de 310 millions d'euros.

• Les bénéficiaires de contrats aidés

Concernant le nombre de contrats aidés budgétés en 2009, le « plan emploi » annoncé par N. Sarkozy prévoit une rallonge de 100 000 contrats aidés pour le secteur marchand. Le coût de cette rallonge (plus de 200 millions d'euros) ont été intégrés dans un projet de loi de finances rectificatif. Ce sont donc 330 000 contrats qui pourront être mobilisés dans le secteur non marchand, contre 230 000 initialement programmés.  Il serait pourtant inexact de dire que l'heure n'est plus à la restriction. En effet, alors que le gouvernement et Bercy assure qu'il n'y a pas de diminution dans le financement des contrats aidés du secteur non marchand en 2009, force est de constater que la volumétrie des contrats aidés pour le secteur non marchand n'atteint même pas son niveau de 2007. (cf. article dans cette gazette)

Parallèlement, l'enveloppe dédiée aux contrats aidés du secteur marchand (contrats initiative-emploi) est réduite d'un tiers : 50 000 CIE sont prévus en 2009, contre 75 000 en 2008. Une diminution sensible que Bercy explique par le fait que tous les CIE programmés en loi de finances initiale ne seront pas exécutés cette année. Reste que, si cela venait à se confirmer, cette décision limiterait cependant les possibilités d'attribuer des crédits supplémentaires en cours d'année aux contrats aidés du secteur non marchand au titre de la fongibilité des dispositifs.

c - La modernisation du secteur de l'IAE

Le secteur de l'insertion par l'activité économique s'est engagé dans un plan de modernisation, qui consiste notamment à mettre en œuvre de nouvelles modalités de conventionnement . En 2009, près de 210 millions d'euros devraient être consacrés à ce secteur, soit une baisse sensible par rapport à 2008 (- 10 millions). Cette baisse est à imputer à une baisse des crédits relatifs à l'exonération de certaines charges.

Commentaires :

Si tous les projecteurs ont été braqués sur le « plan emploi » annoncé par le gouvernement, il n'en demeure pas moins que la mission « Travail et Emploi » n'échappe pas à la tendance que l'on peut constater sur la quasi majorité des autres missions du projet de loi de finances, à savoir une diminution des crédits.

Par ailleurs, il est à ce jour délicat de voir quelle est la logique sous-jacente de ce « plan emploi ». Ces incessants saupoudrages de crédits ne participent pas à la définition d'une politique publique globale et ambitieuse.

Enfin, l'examen du projet de loi de finances reflète une tendance de fond qui n'est sans susciter quelques inquiétudes : il s'agit du relatif recentrage des dispositifs relatifs à l'emploi vers les publics les moins précarisés, au détriment des plus exclus. Pourtant, et même si la conjoncture actuelle pourrait tenter de mettre en place des dispositifs aux impacts rapidement visibles sur le court terme,  il semble plus que jamais nécessaire de continuer de participer au financement de mesures adaptées aux personnes les plus précarisées.

A ce titre, l'exemple de l'Insertion par l'Activité Economique est particulièrement éclairant.

Les indicateurs de résultat du projet de loi de finances (il est à noter que ces indicateurs sont repris dans le projet de circulaire de réforme de conventionnement des SIAE) mentionnent un taux de retour à l'emploi (ou de taux de sorties « dynamiques ») d'environ de 60% d'ici trois ans pour les SIAE.

Ce type d'indicateurs introduit progressivement et implicitement le principe d'un sélection « par le haut » des publics accueillis. Le retour à l'emploi ne peut pas être le principal indicateur de l'impact de l'ensemble des missions assurées par les SIAE. En effet, l'I.A.E. n'a pas uniquement une mission qui vise à conduire les personnes vers l'emploi ou la formation mais bien une double mission de resocialisation et d'accompagnement vers l'activité, en mettant notamment en œuvre un accompagnement spécifique. Le Grenelle de l'Insertion avait par ailleurs mis l'accent sur la nécessaire prise en charge des personnes les plus en difficulté. La tendance actuelle induit un effet d'écrémage, renvoyant une partie du public vers l'aide sociale. Le projet de loi de finances n'intègre plus l'importance de l'accompagnement social qui ne peut pas se confondre totalement avec les autres services de l'Insertion par l'Activité Economique. De même, il est à craindre que nous ne tendions vers un alignement des différents outils de l'IAE, alors même que les réunions du Grenelle, ainsi que de multiples rapports, n'ont de cesse de souligner les particularités et spécificités de chacun d'entre eux.

Par ailleurs, on observe, sur le terrain, un désengagement de l'Etat au profit des collectivités territoriales. Ces dernières ont notamment la compétence du volet « insertion ». Il est donc difficile d'avoir une quelconque visibilité sur les crédits dédiés à l'insertion que pourront mobiliser les SIAE, alors même qu'il s'agit là de leur cœur de métier. Pourtant, il est indispensable de stabiliser les moyens financiers nécessaires à un accompagnement social et professionnel adapté aux besoins et aux difficultés de la personne accueillie; par ailleurs, l'accompagnement social et professionnel est aujourd'hui trop éclaté entre de nombreux partenaires et ne prend pas en compte la nécessaire continuité du parcours d'insertion. La diminution (exemple : FSE) voire la suppression (exemple : ASI) de certaines enveloppes mobilisées par les SIAE nous préoccupent fortement. Par ailleurs, ces crédits et dispositifs étaient à destination des publics les plus exclus.

Il est à craindre que les collectivités souffrent d'un désengagement de l'Etat, qui ne veut pas payer ce transfert de charges et compétences en terme d'insertion.